LEY DE ENVASES: UN DERROTERO DE CASI 30 AÑOS EN EL CONGRESO DE LA NACIÓN
Punto Verde. Por Consuelo Bilbao*
Artículo publicado originalmente en la Agenda Ambiental Legislativa 2023
Desde 1994, cuando se comenzó a debatir el primer proyecto de ley para la gestión de envases en el Congreso de la Nación, la contaminación generada por los residuos sólidos urbanos en general, y la de los envases de un solo uso en particular, se agravó de forma considerable y sin ningún tipo de repuesta por parte de las autoridades nacionales. A diferencia de lo que sucede en otros países de la región y del mundo, en Argentina el marco regulatorio para la gestión de los residuos está muy desactualizado frente a la realidad actual y el contexto internacional que avanza hacia estrategias para la economía circular.
La crisis de los residuos plásticos es tan grave que durante 2022 comenzaron las negociaciones para un tratado global contra la contaminación plástica en el marco de la Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEA), una especie de “Acuerdo de Paris” pero para los plásticos. En este ámbito, un instrumento que se destaca para combatir la contaminación es el principio de la responsabilidad extendida del productor (REP), el concepto rector que se vino discutiendo en los diferentes proyectos de gestión de envases en nuestro país.
El aumento exponencial de los plásticos en nuestro ecosistema demuestra que el reciclado ya no es suficiente y que se deben impulsar medidas enfocadas en reducir la generación. Es aquí donde cobra central importancia el principio de prevención que caracteriza a la REP, dado que busca impactar en la fuente de la contaminación, al buscar el rediseño.
La REP es un principio orientado a promover mejoras ambientales en todo el ciclo de vida de un producto al extender las responsabilidades legales y económicas de los fabricantes a todas las fases de su producto, incluido el posconsumo (recuperación, reciclaje y disposición final). Esto implica que las responsabilidades, tradicionalmente asignadas a las autoridades municipales encargadas de la gestión de residuos, se trasladan al productor de los bienes.
El debate sobre el productor: ¿quién paga la REP?
La Argentina fue pionera en la región en discutir el instrumento REP en el seno del Congreso de la Nación: en 2008 se introdujo en una iniciativa para la gestión de los residuos eléctricos y electrónicos y a partir de 2010 se incorporó en los proyectos para la gestión de envases. En esta primera etapa, la discusión versó sobre el alcance de la REP, si debía ser una responsabilidad compartida entre los diferentes eslabones de la cadena (fabricante, envasador, comerciante, consumidor) y/o quien debía hacerse cargo, como productor responsable, de la cuota dineraria aplicada a cada envase puesto en el mercado. Existieron posiciones encontradas que sostenían que la REP debía aplicarse a los fabricantes y otras al envasador (marca), también algunas otras más confusas, que hacían responsable a todos y, de esa forma, a ninguno.
Se debatió numerosas veces sobre aspectos ya saldados en la misma génesis del instrumento REP, creado en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en la década de los 90, e instrumentado en países europeos y asiáticos; pero que en nuestro país el proyecto chocó una y otra vez con la oposición de las corporaciones envasadoras que dilataban el proceso.
La OCDE definió como “productor” a la entidad/actor con mayor control sobre las decisiones relacionadas con la selección de los materiales que entran en la composición de los productos y su diseño. Los productores ocupan una posición determinante para hacer los cambios en su producto que permitan alcanzar los objetivos de los programas REP, impulsando la innovación y rediseño con el fin de generar menos desechos o productos que sean más fáciles de reutilizar o reciclar.
No es el fabricante de un envase el que define las cantidades y el tipo de material, este los fabrica a criterio y encargo de la compañía que envasa; el actor más influyente de la cadena es, por ello, el envasador y, por ende, se lo identifica con la figura del productor responsable.
Un proyecto ordenador que mejoró el debate
Durante 2014 y 2015 la entonces secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación comienza a elaborar un proyecto de ley con consultas y aportes de otras entidades como la Agencia de Protección Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires (APRA), la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) e instituciones privadas.
El texto adoptaba la REP en función de las definiciones de la OCDE, identificando al envasador como productor responsable, el cual debía hacer un aporte dinerario por cada envase puesto en el mercado, garantizando que sea suficiente para cubrir los costos del sistema. A su vez, se establecía la posibilidad de asociación de los productores a través de consorcios denominados Sistemas Integral de Gestión (SIG), para que, de forma individual o colectiva, gestionaran sus envases en forma privada.
El proyecto establecía metas progresivas de recuperación de envases a alcanzar por los productores, mientras que el Estado tenía un rol de fiscalización de los sistemas y el cumplimiento de sus metas.
Dicho proyecto de ley fue representando en el año 2016 por la Diputada María Emilia Soria (FpV). La iniciativa incorporó algunas modificaciones requeridas por los movimientos de cartoneros; entre ellas garantizar la inclusión de las cooperativas en la gestión, y establecer la posibilidad de opción para el productor entre los consorcios SIG y/o los sistemas públicos de gestión de residuos vigentes. Más allá de reforzar esta posibilidad de optar entre uno y/otro sistema, el proyecto previamente contemplaba la posibilidad de que el Estado autorizara la delegación de la gestión de los SIG en sistemas preexistentes.
El proyecto obtuvo dictamen de mayoría por la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente por unanimidad a fines de 2017, pero a pesar de reforzar y explicitar la incorporación de los recuperadores urbanos en el texto, las cooperativas de cartoneros no quedaron conformes y resultaron ser los opositores más visibles a dicho dictamen, que no logró salir de esa comisión y seguir su trámite parlamentario.
De las mejoras ambientales en todo el ciclo de vida al reciclado con inclusión social
En los años siguientes, el texto del dictamen de mayoría, con algunas modificaciones y mejoras, fue representado por el Diputado Gustavo Menna (UCR-JxC), mientras las cooperativas de cartoneros empujaban proyectos con capítulos específicos para la formalización de las cooperativas y la inclusión social.
Los proyectos impulsados por los movimientos cartoneros cambiaron el eje del debate ambiental de la REP y sus pilares (preventivo, análisis del ciclo de vida y contaminador pagador), a los aspectos asociados a las políticas sociales y laborales, dejando en segundo plano las referencia a los presupuestos mínimos ambientales.
Los articulados establecían la creación de un ente público nacional, cuyo objeto primordial era garantizar que la gestión de envases sea realizada por recuperadores urbanos en todo el territorio nacional; la cuota dineraria de la REP debía destinarse al ente público, que se ocuparía de administrar y licitar los servicios de recolección con los recicladores o cooperativas. También se establecían programas de fortalecimiento laboral para los recuperadores urbanos.
La tasa ambiental, un mecanismo poco adecuado para la REP
A fines de 2021, el Poder Ejecutivo envió un nuevo proyecto de ley al Congreso de la Nación, con el fin de implementar una tasa ambiental para los envases, cuyos fondos tendrían diferentes fines: financiar planes municipales de gestión, promover las mejoras laborales de los recuperadores y fomentar el ecodiseño. En esta instancia, la gestión de los envases ganó una centralidad en la agenda política y mediática como nunca, pero no fue para impulsar un debate constructivo que permita diseñar un eficiente sistema de gestión, por el contrario, se redujo la discusión a términos económicos de “impuesto y caja”, olvidando el objeto ambiental de la norma.
La tasa ambiental propuesta por el Poder Ejecutivo omitió la experiencia de los esquemas REP aplicados en todo el mundo. Si bien la REP plantea la responsabilidad económica de los productores, no se traduce en una tasa o impuesto; es más, debido a las falencias en materia de gestión y minimización de los residuos en origen, la mayoría de los esquemas en los países que habían adoptado inicialmente una tasa o impuesto verde recaudado y administrado por el Estado han cambiado a sistemas de autogestión de los productores fiscalizados por el Estado (1).
Según el análisis de especialistas sobre las experiencias en los sistemas aplicados en el mundo: “Un principio fundamental de la REP es permitir a los productores auto-organizarse; diseñar el abordaje más efectivo y eficiente para mejorar los índices de reciclaje; apoyados por un mecanismo de financiamiento adecuado; y mantener control directo sobre los fondos del programa REP que se recauden. Los diseños de programas REP más efectivos y eficientes maximizan el uso de fuerzas del mercado local para generar mejoras en los mercados de reciclaje de envases y empaques” (2).
El oficialismo trató de sacar la norma de forma express, desconociendo los debates previos y desaprovechando el contexto caracterizado por un sector corporativo más resignado a la sanción de una norma. Las grandes compañías, afectadas por la reputación de sus marcas por los visibles impactos de sus envases plásticos en el ecosistema, comenzaron a establecer compromisos públicos para introducir materia prima de posconsumo reciclado (PCR), motivo por el cual necesitan maximizar los planes de recuperación y están más predispuestas a avanzar con sistemas REP que años atrás. Sin embargo, el esquema de la tasa, poco confiable en términos de eficiencia y recupero del material, despertó una nueva y ruidosa resistencia por parte de las empresas envasadoras y los legisladores de la oposición que se negaron a la ley en términos de impuestazo.
Una REP que equilibre los roles y responsabilidades del sector público y privado
A fines de 2022 las autoridades del Ministerio de Ambiente de la Nación anunciaron en la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la cámara baja, que avanzarían con un proyecto que diera opción a los productores a implementar su propio sistema de gestión; en caso de no hacerlo estarían sujetos al pago de la tasa. El anuncio fue muy auspicioso, dado que retomó la senda de los debates anteriores enfocados en los sistemas de autogestión, y abrió la posibilidad de acercar las posiciones entre las demandas de los movimientos de recuperadores y de las empresas, pero nunca fue formalizado en un texto de ley, lo que generó más dudas que certezas.
En la reciente Asamblea Legislativa, el discurso presidencial hizo referencia a la “Ley de Envases” entre las políticas ambientales impulsadas, por lo cual se podría intentar su tratamiento una vez más, como hace treinta años. Pero, para contar con una ley efectiva resulta indispensable que se avance en un debate calificado en términos de eficiencia de gestión de recursos y de prevención de la contaminación, que promueva el equilibrio de los roles que deben cumplir el Estado, el sector privado y las organizaciones de recuperadores urbanos. La vasta experiencia demuestra que la mejor opción es la autogestión de los productores, con la inclusión de los recuperadores urbanos en sus sistemas y con el Estado ocupado en su rol de fiscalizar el cumplimiento de los esquemas y las metas de recuperación de envases.
*Autora:
Consuelo Bilbao es directora Política Círculo de Políticas Ambientales. Máster en Derecho y Economía del Cambio Climático (FLACSO). Lic. en Ciencias de la Comunicación (UBA). Consultora de empresas, organismos públicos y organismos internacionales.
Referencias:
(1) Círculo de Políticas Ambientales (2019). La Responsabilidad Extendida del Productor para la Gestión de Envases y Embalajes. https://circulodepoliticasambientales.org/la-responsabilidad-extendidadel-productor-para-la-gestion-de-envases-y-embalajes/
(2) Avina y Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2018). Estudio comparativo de legislación y políticas públicas de Responsabilidad Extendida del Productor – REP para empaques y envases. En Iniciativa Regional para el Reciclaje Inclusivo. https://latitudr.org/wpcontent/uploads/2018/12/Estudio-REP-IRR-1.pdf